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Origen y evolución del derecho administrativo

Christian Guzmán Napurí

Por: Christian Guzmán Napurí (Docente de la Maestría en Derecho Administrativo Económico)

Si queremos tratar el origen y la evolución del derecho administrativo debemos empezar diciendo que la Administración Pública existe prácticamente desde que existe el Estado. Y este último existe desde que se generaron los elementos que lo constituyen. Definimos Estado como la entidad jurídica ubicada en un ámbito físico determinado y que ejerce poder respecto de un conjunto de personas, que a su vez es producto del acuerdo entre ellas, a lo cual se ha llamado pacto o contrato social.

En la terminología de Jellinek , al espacio físico en mención se denomina territorio, al conjunto de personas se le denomina pueblo o población y al poder que el Estado ejerce respecto de dichas personas se le conoce como poder político. Es evidente que la ausencia de cualquiera de dichos elementos determina que la entidad ante la cual nos encontramos no es un Estado.

Ahora bien, se define en general como poder a la capacidad que tiene una entidad o persona de influir en las conductas de las demás personas, estando el poder político caracterizado por la coerción que se puede ejercer sobre la población a través del uso de la fuerza, legitimada por el Derecho. El poder político existe entonces desde la antigüedad, que es el que le da legitimidad al poder de la Administración Pública, que se ejerce respecto de los administrados.

Así, tal como existe Estado desde la antigüedad, existe Administración Pública. Sin embargo, aún no existe propiamente derecho administrativo, puesto que no había una regulación de la relación que existe entre aquella y el administrado. Los conceptos propios del derecho administrativo clásico, o no existían, o eran muy incipientes, menos aún los conceptos más avanzados que conocemos hoy en día.

La función administrativa, propia de la Administración Pública, tiene entonces su origen en la separación de poderes. A su vez, los orígenes más remotos de dicho principio, podemos encontrarlos en Aristóteles, quien en la Ética nicomáquea, distinguió tres direcciones del poder del Estado: la que legisla, la del soberano y la del juez; a las cuales correspondía la deliberación, el mando y la justicia, respectivamente, y a las que correspondía la organización política del momento.

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Sin embargo, Aristóteles no definía una adecuada distribución de facultades ni le daba a la división de funciones una importancia fundamental en la conservación de la libertad de los pueblos. Como resultado, en su pensamiento tampoco existía una definición de la función administrativa, ni menos del derecho administrativo, lo cual se evidenciaba a su vez en el funcionamiento de las ciudades estado griegas.

Ahora bien, en Roma observamos una importante evolución de las instituciones políticas, que a su vez implicaron instituciones administrativas. Esto dio inicio de manera incipiente en la Monarquía Romana, para luego desarrollarse de manera importante en la República, a través de las diversas magistraturas que existían en dicho régimen de gobierno, para luego manifestarse de manera distinta una vez instaurado el Imperio.

La administración pública en la edad media y moderna

Durante la edad media el Estado sufrió serias transformaciones. La desaparición del Imperio Romano y las invasiones bárbaras implicaron la transformación de las instituciones jurídicas y políticas existentes, modificando la naturaleza del Estado que existía en dicho momento. Así, dichas instituciones fueron reemplazadas por un régimen social y político denominado feudalismo, el cual dominó buena parte de los países europeos .

Sin embargo, la evolución de la economía y la sociedad medieval fue llevando a un desarrollo importante de un conjunto de instituciones jurídicas y políticas. Así, los estados fueron obteniendo cada vez mayor poder respecto de los señores feudales gracias al crecimiento de la burguesía y a la necesidad de un mayor control de la seguridad nacional y del orden público . Ello, evidentemente, generó un mayor crecimiento y complejidad de la administración pública en dichos países.

Dicho incremento de poder político una vez entrada la edad moderna, implicó una importante transformación de las estructuras estatales, generando el paso de los estados feudales a los estados nación europeos, y de ahí a los estados absolutos. De hecho, la monarquía absoluta implicaba no solo el aumento sustancial del poder del monarca, sino un mayor poder del aparato administrativo, el cual carecía de control efectivo interno o externo, siendo común la afectación a los derechos de los administrados.

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La aparición del principio de legalidad

El sometimiento del Estado en general y de la Administración pública en particular a la ley tiene su origen en la doctrina de John Locke. Expresa este autor – a quien se le reconoce casi unánimemente como padre del liberalismo político – que si el Estado ha nacido para proteger los derechos naturales, que no desaparecen con el contrato social establecido por Hobbes, carece de sentido racional que desaparezcan por la instauración de un Estado absolutista, cuando el contrato social persigue el fin de proteger, amparar y hacerlos sobrevivir. Como resultado, la monarquía absoluta es incompatible con la sociedad civil . Lo que hay que hacer es limitar el poder absoluto y ello se logra distribuyendo las funciones estatales.

En contraposición con Hobbes, Locke considera al soberano como parte integrante del pacto social, por lo cual dicho soberano se encuentra también sometido a la norma legal. Hobbes emplea el contrato social más bien para justificar la obediencia al soberano y la asunción de este del poder absoluto sobre sus súbditos . Y es que, para Hobbes, la libertad del soberano está sobre los individuos y por sobre las mismas leyes que rigen a los individuos. Cada individuo renuncia a su libertad buscando la seguridad que le otorga el Estado soberano.

Entonces, el sometimiento del monarca a la ley generaría entonces que él pretenda elaborar también la misma, lo que implicaría una grave incongruencia, pues estaría sometido a sus propios designios, sin que exista control aparente alguno. Si el príncipe absoluto reúne en sí mismo el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, señala Locke, no existiría juez ni manera de apelar a nadie para decidir en forma justa una reparación o compensación si es que el príncipe generase un daño o atropello.

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De este modo, Locke se convierte no solo en el generador del principio de legalidad sino además en el inmediato precursor de la separación de poderes, a la cual nos vamos a referir con detalle más adelante. Por ello, consideramos que el hito más importante en el constitucionalismo moderno no es la Revolución Francesa, como comúnmente se cree, sino más bien la Revolución Gloriosa, que ocurrió en Inglaterra un año antes que se editara el texto de John Locke.

Es evidente, a partir de este razonamiento, que el principio de legalidad es uno de los elementos que conforman el Estado de derecho, pues sirve de efectiva limitación al poder estatal en beneficio de los derechos de los individuos . A su vez, constituye el principio más importante del derecho y uno de los tantos puntos de contactos que existen entre el derecho constitucional y el derecho administrativo.

Fuente: Escuela de Posgrado – Universidad Continental 


1. CASSAGNE, Juan Carlos. El Contrato Administrativo. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1999, p. 15.
2. SANCHEZ ALBAVERA, Fernando – Planificación Estratégica y gestión pública por objetivos.  Santiago de : CEPAL, 2003, p. 33 y ss.
3. Numeral 45.13 del artículo 45 de la Ley.
4. Numeral 45.23 del artículo 45 de la Ley.
5. JELLINEK, Georg – Teoría general del Estado. Buenos Aires: Albatros, 1954, p. 295 y ss.
6. DUVERGER, Maurice – Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Barcelona: Ediciones Ariel, 1970, pp 25 y ss.
7. STRAUSS, Leo y CROPSEY, Joseph (comp.) – Historia de la Filosofía Política. México: Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 135. Sobre el particular: RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo – “La explicación histórica del derecho administrativo”. En: Estudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruiz. México: UNAM, 2016, p. 294, 295.
8. CAMERON, Rondo y NEAL, Larry – Historia Económica Mundial. Madrid: Alianza Editorial, 2014, p. 63 y ss.
9. COMIN COMIN, Francisco – Historia Económica Mundial. Madrid: Alianza Editorial, 2016, p. 203 y ss. Locke, John – Ensayo sobre el Gobierno Civil. Barcelona: Ediciones Orbis, S.A., 1983, ob. cit., p. 90.

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