El proceso contencioso administrativo y la “nueva normalidad”

Laura Castillo Mego
Por: (abogada asociada del área de Litigios y Arbitrajes del Estudio Rodrigo, Elías y Medrano)

En las últimas semanas, el Poder Judicial ha emitido normas para la reactivación progresiva de las labores judiciales en el marco del Estado de Emergencia por la crisis sanitaria generada por el . Estas disposiciones se van definiendo cada vez más, con la aprobación de lineamientos para habilitar el trabajo remoto por parte del personal judicial[1] y de proyectos[2], que irán asegurando la prestación del servicio de justicia más allá de los órganos jurisdiccionales de emergencia.

En este artículo, destacaré algunos aspectos de la regulación del  (de conformidad con el T.U.O. de la Ley No. 27584[3] – LPCA) que le permiten perfilarse como un litigio preparado para adaptarse a un procedimiento virtual como viene planteando el Poder Judicial[4].

  1. El requisito de agotamiento de la vía en lo contencioso administrativo.

Este es un requisito necesario para someter controversias administrativas ante el órgano jurisdiccional (artículo 19 de la LPCA). Para acreditar su cumplimiento, el administrado solo debe adjuntar a su demanda la resolución administrativa que acredita el agotamiento de la vía.

A modo de ejemplo, y en claro contraste, el Acta de Conciliación Extrajudicial es un requisito de admisibilidad[5] en muchos procesos civiles (a efectos de controvertir pretensiones que versen sobre derechos disponibles[6]) cuya obtención hoy en día está limitada. Ello debido a la paralización del servicio legal conciliatorio por parte de los centros especializados, lo que significa una barrera de acceso [7] a la tutela jurisdiccional efectiva, reconocida constitucionalmente.

En cambio, el requisito de procedencia en lo contencioso administrativo sí es normalmente factible de cumplir, por ejemplo, consideremos aquellas resoluciones administrativas que agotan la vía, notificadas antes de la declaratoria del Estado de Emergencia. Y lo podrá seguir siendo, en tanto se sigan resolviendo y notificando actos administrativos finales a los administrados.

Asimismo, no cabe dejar de lado la aplicación del Principio de Favorecimiento del Proceso (expreso en el inciso 3 del artículo 2 de la LPCA), por el cual el juzgador no podrá rechazar in limine la demanda, en aquellos casos que denoten incertidumbre respecto al agotamiento de la vía previa (debido a la falta de precisión del marco legal).

  1. El trámite de este proceso es fundamentalmente escrito.

En el litigio contencioso administrativo, desde que la actuación impugnable es un acto administrativo, tanto las posibles pretensiones como los alcances de la eventual sentencia estimatoria están estipulados en la norma[8].

Así, la LPCA anticipa el contenido de las pretensiones (comúnmente, pedidos de nulidad, ineficacia, reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado), lo que incluso determina a futuro (de modo congruente) el sentido de un pronunciamiento a favor del administrado, de ser el caso.

A partir de ello, los jueces especializados (y subespecializados) definen la materia discutida con el saneamiento y fijación de puntos controvertidos, a efectos de dedicarse concretamente al control judicial de las actuaciones administrativas.

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Al consistir éste en un trámite escrito (presentación de escritos y notificación de decretos, resoluciones), no hay motivo para que se vea impedida la culminación célere del saneamiento y la fijación de puntos en esta “nueva normalidad” judicial, con mayor razón si es que estas etapas del proceso constituyen un remedio preventivo para evitar las posteriores nulidades”[9].

Claro que ello dependerá, también, del soporte que el Poder Judicial provea: No solo para el funcionamiento adecuado de la plataforma para presentación de escritos, sino para la notificación masiva de resoluciones electrónicas.

  1. La actividad probatoria es generalmente documental.

La LPCA estipula que la actividad probatoria en lo contencioso administrativo se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento (artículo 29 de la LPCA). En tal sentido, priman los medios de prueba de actuación inmediata, esto es, prueba mayormente documental y que se encuentra contenida en el expediente administrativo.

Esto marca la diferencia, por ejemplo, con muchos procesos civiles, donde en determinados casos se suelen ofrecer medios de prueba que requieren actuación diferida (es el caso de las pericias).

Sumado a ello, los administrados no suelen incluir en sus demandas pedidos de daños y perjuicios contra la Administración Pública, los que bien ameritarían la presentación y posterior actuación de alguna pericia.

En consecuencia, la posibilidad de programar una audiencia de pruebas en lo contencioso administrativo es reducida, sin perjuicio de las facultades del juez para requerir prueba de oficio[10] (o la admisión de medios de prueba extemporáneos)[11].

  1. La ausencia de opinión fiscal de acuerdo a las últimas modificaciones de la LPCA.

Desde hace más de un año[12]se suprimió la exigencia de que el emita su opinión sobre la controversia (en todas las instancias del proceso e incluso a nivel casatorio), para lo cual se enviaban los expedientes contencioso administrativos fuera de las sedes judiciales, de manera posterior al auto de saneamiento y previamente a expedir sentencia.

En esta época de justicia virtual, es favorable que esto ya no suceda (junto con las razones que en su momento impulsaron la modificación de dicho extremo de la LPCA). La ausencia de opinión fiscal permite que se pueda transitar más rápidamente por el curso del proceso hasta llegar a la etapa de informes orales.

  1. El informe oral es una diligencia que ahora se realizará virtualmente.

Esta oportunidad de manifestación oral de los abogados de las partes resulta fundamental en el ejercicio del derecho al debido proceso, en la medida que permite hacer una recapitulación de lo actuado, ilustrar a los jueces sobre la materia controvertida y hacerles saber nuestras conclusiones luego de haber debatido ampliamente de manera escrita con nuestra contraparte. En esta “nueva normalidad”, aunque más impersonal por lo virtualno tendría por qué ser distinto.

Si bien ya no es posible que el informe se lleve a cabo en las sedes judiciales, este espacio de oralidad deberá concretarse ahora a través a través de la plataforma “Google Hangouts Meet”[13]. A tal efecto, será muy importante la implementación de medidas que salvaguarden la autenticación de los participantes, ciberseguridad y asistencia técnica para la solución de cualquier imprevisto virtual.

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Siendo que la dinámica de los informes en lo contencioso administrativo suele ser de: i) exposición oral de los abogados, ii) derecho a réplica (si participan los abogados de ambas partes), y iii) eventuales preguntas de los juzgadores, es perfectamente posible que esta diligencia se adapte a la virtualidad, siempre y cuando se cumplan con las garantías procesales para su celebración.

Por lo expuesto, apreciamos que las características propias de la justicia contencioso administrativa, previstas legalmente, permiten que este tipo de disputas sean capaces de adaptarse rápidamente a las nuevas directivas del Poder Judicial, para tiempos de aislamiento social.

Otros aspectos de las disputas contencioso administrativas a considerar.

Como no podrá ser de otra forma, el éxito final del trámite virtual de los litigios contencioso administrativos dependerá de que el Poder Judicial siga implementando medidas que se correspondan con las particularidades del proceso. En esa línea, será importante observar:

a. La remisión de copias certificadas de los actuados administrativos (artículo 23 de la LPCA). Esta exigencia para la entidad pública, luego de admitida la demanda, deberá ser cumplida de la manera más segura y menos riesgosa para la salud, tanto del personal de la entidad pública, como del Poder Judicial.

Se tendrá que relativizar el entendimiento de copia certificada, tal vez, con el escaneo y certificaciones digitales, a fin de que el expediente administrativo se pueda integrar sin problemas al expediente judicial (en los casos donde el expediente administrativo conste en soporte papel).

b. Las entrevistas[14] con los jueces (a todos los niveles). Estas deben ser gestionadas virtualmente, para el impulso de los procesos por parte de los justiciables. Ellas podrán realizarse a través de Hangouts o mediante videollamada, en esta misma aplicación de Google.

Por último, cabe tener presente el rol de cada uno de los actores del proceso contencioso administrativo. El juez está llamado no solo a ser capacitado en las nuevas tecnologías, sino que debe tener presente la posibilidad de recurrir a medios como el control difuso para rebatir formalismos que impidan el desarrollo del proceso en la era virtual, respetando el debido proceso.

Por otro lado, los abogados de las partes deben entrenarse en el manejo de las habilitaciones virtuales del Poder Judicial, de tal manera que no dejen de ser activos partícipes de sus casos.

Sin perjuicio de este reto a futuro en el mundo del litigio, lo cierto es que el proceso contencioso administrativo, por su naturaleza y regulación que emana de la LPCA, presenta características que pueden ser de mucha ayuda para llevar a buen puerto su trámite 2.0 ante un Poder Judicial cada vez más 2.0.

Fuente: Enfoque Derecho


Referencias:

[1]    Resolución Corrida No. 00031-2020-CE-PJ el 12 de mayo de 2020. Será imperativa a partir de su publicación en la página web institucional del Poder Judicial, para que los jueces de los Distritos Judiciales del país, que no integran órganos jurisdiccionales de emergencia, puedan retirar los expedientes de sus respectivos despachos con la finalidad de avanzar vía trabajo remoto los procesos pendientes.

Resolución Administrativa No. 000172-2020-P-CSJLI-PJ, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 7 de mayo de 2020. Aprobó el Lineamiento No. 002-2020 “Lineamiento General para la Gestión del Trabajo Remoto en la Corte Superior de Justicia de ”.

[2]    Cinco (5) normas publicadas el 13 de mayo de 2020 en el Diario Oficial “El Peruano”:

i) Resolución Administrativa No. 000133-2020-CE-PJ. Se aprobó el “Proyecto de Mesa de Partes Electrónicas y Digitalización de Expedientes Físicos” y el “Protocolo para el Uso de la del Poder Judicial y Digitalización o Escaneo de Expedientes Físicos, para el Período de Reinicio de Actividades”

ii) Resolución Administrativa No. 000134-2020-CE-PJ. Se aprobó el “Proyecto Descargo de Resoluciones vía Web” y la propuesta para que los expedientes digitalizados, subidos al Sistema Integrado Judicial-SIJ, se visualicen por vía web.

iii) Resolución Administrativa No. 000135-2020-CE-PJ. Se aprobó el Proyecto de Elevación Digital de Procesos no-EJE a la de Justicia de la República”

iv) Resolución Administrativa No. 000136-2020-CE-PJ. Se aprobó el “Proyecto de Implementación del Expediente Judicial Electrónico-EJE a la Oralidad Civil”.

v) Resolución Administrativa No. 000137-2020-CE-PJ. Se aprobó la propuesta denominada “Facilidad de Acceso a Información Pública y Virtual de los Procesos Judiciales”.

[3]   Decreto Supremo No. 11-2019-JUS.

[4]    A este propósito, me estaré refiriendo sobre todo a procesos contencioso administrativos en los que el administrado (particular) impugna un acto administrativo contra una determinada entidad pública, en la vía de proceso ordinario.

[5]         Artículo 9 de la Ley de Conciliación Extrajudicial – Ley 26872.

[6]         Artículo 7-A de la Ley de Conciliación Extrajudicial – Ley 26872 y artículo 7 de su Reglamento, Decreto Supremo 014-2008-JUS.

[7]          Si ello ocurriera, el juez podría aplicar control difuso prefiriendo el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva a un requisito legal de procedencia.

[8]         Artículos 4, 5 y 40 de la LPCA.

[9]         Salas Villalobos, Hugo. “Saneamiento procesal y fijación de puntos controvertidos para la adecuada conducción del proceso”. Revista Ius Et Veritas. Lima, 2013, N° 47, p. 227.

[10]       Artículo 31 de la LPCA.

[11]        Artículo 30 de la LPCA.

[12]        Por Ley No. 30914 publicada el 14 de febrero en Diario Oficial “El Peruano” que modificó el artículo 25 de la LPCA.

[13]        Resolución Administrativa No. 123-2020-CE-PJ del 24 de abril de 2020.

[14]         Recordemos que por Resolución Administrativa No. 375-2019-CE-PJ, publicada el 20 de setiembre de 2019 en el Diario Oficial “El Peruano”, se había probado el plan piloto del proyecto “El juez te escucha, programa tu cita” a fin de agendar una cita a través de Internet con el juez a cargo de un proceso a consultar, en algunos Juzgados Civiles y Constitucionales de Lima.

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