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Canon y regalías en las industrias extractivas del Perú

Juan Carlos Zevallos Roncagliolo

Es posible reformular y redistribuir el Canon y las Regalías en las Industrias Extractivas en el Perú: Comentario crítico, evaluación de experiencias latinoamericanas y reflexiones finales sobre la iniciativa del Gobierno Peruano de regulación de los ingresos del canon y de las regalías minero-extractivas hacia las comunidades y demás zonas no productoras  

Por Juan Carlos Zevallos Roncagliolo
Abogado Senior especialista en Derecho Corporativo, Derecho Laboral y Negociaciones con experiencia relevante en empresas de mineras, de salud, de construcción y de consultoría.

A inicios del mes de Abril del 2019, y en el marco del intrincado y álgido conflicto minero en Las Bambas, el Primer Ministro peruano Salvador del Solar anunció de manera vivaz y elocuente el impulso de un proyecto de ley para regular los ingresos del canon y regalías con el propósito de que estos puedan ser extensivos, entre otros actores, a las comunidades aledañas a los proyectos mineros, y operaciones de las industrias extractivas, como es el caso de Fuerabamba entre otras. En este escenario, expresó, enérgicamente, que la propuesta legislativa estaría dirigida a canalizar estos recursos del canon y regalías para destinarlos a la operación y mantenimiento de infraestructura social básica de las comunidades aledañas al negocio minero-extractivo. En esa línea, el Sr. Del Solar alegó a los distintos medios de prensa lo siguiente: “Le pediremos al Congreso su colaboración y esperamos que los congresistas de Apurímac nos apoyen para que el desarrollo de la provincia de Cotabambas”. Siguiendo esta misma línea, el Primer Ministro, a su vez, durante la mesa de diálogo en el marco del conflicto minero Las Bambas en el distrito  Challhuahuacho, de la provincia de Cotabambas (Apurímac), hizo un llamado al Parlamento para que pueda aprobar esta iniciativa. Vale decir, que en la mesa de diálogo participaron los representantes de 38 comunidades de  Challhuahuacho, tres ministros de Estado, y representantes de la minera MMG Las Bambas. También, participaron como parte del equipo negociador, el presidente de la Conferencia Episcopal Peruana, monseñor Miguel Cabrejos; y del defensor del Pueblo, Walter Gutiérrez, quienes fueron los facilitadores del diálogo en esta jornada que se lleva a cabo en Molino-pampa. El eje central que sustenta la propuesta del Primer Ministro, que consideramos positiva, se encuentra dirigida garantizar el óptimo e inmejorable sostenimiento del andamiaje social puesto a disposición de las comunidades afectas a la actividad minero-extractiva para así asegurar un flujo suficiente de desarrollo, progreso, calidad de vida y servicios básicos importantes y de gran envergadura para los pobladores. En dicha linea, la reforma, ante los serios problemas de distribución del canon y regalías desde el aspecto legal y administrativo, busca que estos sean extendidos hacia las comunidades que comprenden la operación minero-extractiva. En este orden de ideas, se propone que se canalicen recursos importantes para permitir que se pueda operar y mantener la infraestructura social básica y esencial de las comunidades aledañas al negocio minero-extractivo, garantizar el pago de personal requerido para el funcionamiento colegios, locales públicos y centros de salud. En términos simples, lo que busca el gobierno, y resulta válido y atendible, es que se garantice que los ingresos económicos recibidos por el Estado de la explotación de recursos naturales, lleguen también a las comunidades y ya no solo a los gobiernos regionales y locales. El objetivo básico es poder brindarle voz y voto a las comunidades, pudiendo estar en condiciones de determinar el destino de los recursos para que no sean destinados sólo a gasto corriente de los gobiernos locales y regionales, sino para atender las necesidades básicas de infraestructura, inversión social y calidad de vida de los pobladores del lugar aledaño a la operación minero-extractivo. Cabe hacer mención, que esta propuesta esbozada por el ejecutivo peruano ya ha sido replicada en otros países latinoamericanos arrojando resultados positivos y muy resaltantes. Naturalmente, debe ser debidamente evaluada y consensuada para evitar distorsiones y desajustes en su aplicación.

Recordemos que desde el año pasado, ya el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Energía y Minas del Perú, venían barajando una propuesta de reforma de la Ley de Canon y Regalías. Así, lo anunció el Viceministro de Minas, Luís Inchausteguí . Incluso, se señaló que dicho proyecto de ley estaría listo a fines del 2018. A su vez, el Sr. Inchaustegui, añadió que su sector estaba recabando información de todos los sectores para lograr una propuesta integral. En esta línea, señaló: “Estamos recabando información de todos los sectores y queremos que sea revisado en el Centro de Convergencia de Buenas Prácticas para un análisis técnico”, manifestó. “Lo que se busca es una mejor eficiencia en los recursos del canon para que contribuya efectivamente con la reducción de las brechas de servicios e infraestructura, entre otros. “No se trata de variar los porcentajes de entrega, los cambios están más vinculados con la ejecución del gasto. Del mismo modo, el Gerente General de la Sociedad Nacional de Minería Petróleo & Energía (SNMPE), Pablo de la Flor, expresó: “Que para maximizar el impacto positivo de la minería y los hidrocarburos sobre el desarrollo económico local y regional, es necesario perfeccionar el funcionamiento del canon a fin de asegurar que las transferencias contribuyan a cerrar las importantes brechas sociales que arrastramos”. Al mismo tiempo, el Sr. de la Flor, subrayó: “Que de la inversión realizada por el Estado en el periodo 2008-2017 en el rubro Agropecuario, el 30% se financió con recursos de canon y regalías. En tanto, en el rubro educación financió el 24%, en saneamiento el 22% y en el segmento transporte contribuyó con el 14%. A su vez, agregó, que más del 50% de lo ejecutado con los recursos del canon y regalías corresponde a proyectos de transporte, planeamiento y educación”. Como es de advertir, distintas personalidades del sector minero-extractivo coinciden en regular mejor la distribución del canon y las regalías a fin de que estas puedan aplicarse a atender las necesidades impostergables de agua, electricidad, saneamiento, servicios básicos e infraestructura, para así poder recortar importantes brechas sociales de desarrollo que actualmente tenemos en el país entre las regiones. Pero, la reformulación de la distribución del canon y regalías no sólo pasa por extender los fondos, sino en distribuirla de tal manera que resulte eficiente para poder brindarle prioridad al gasto en inversión social para contar con obras que se puedan ceñir a cubrir los requerimientos de servicios básicos, servicios educativos, al desarrollo de vías de comunicación, a la promoción de infraestructura pública, etc. Un tema que es fundamental, es el hecho de que al orientarse el canon y las regalías de manera equitativa, eficiente y priorizando el gasto en inversión social de la comunidad afectada por la actividad minero-extractiva, se va reducir considerablemente el abono de sumas de dinero por parte del estado o la empresa extractiva a personas de las comunidades o sus representantes. Así, se evitará negociaciones bajo la mesa o acuerdos individuales que muchas veces desencadenan tensiones o malos entendidos entre el estado, los pobladores y la empresa minera, pues no habrá motivo directo para mesas de diálogo en asuntos de inversión social, ya que serán atendidos oportunamente elminando el descontento. Esta postura fue recogida por el exministro de Energía y Minas y decano nacional del Colegio de Ingenieros del Perú, Carlos Herrera Descalzi, que manifestó, en referencia a la distribución del canon minero y las regalías: “Que de ahora en adelante debe suprimirse el pago de dinero a las personas. A mí lo que me parece fundamental, sobre todo este tema, si queremos aprender algo, es no más dinero a las personas, o sea que haya gastos en obras, en mantenimiento, en postas, en educación, pero no más dinero a las personas, ni por parte de la mina, ni del gobierno”. A su vez, Herrera Descalzi, sentenció: “Que está bien que se dediquen los fondos, porque conceptualmente ya existen la manera de aplicarlo, pero que ese dinero no pase por los bolsillos de los comuneros, que vaya a lo que necesitan para el desarrollo. Creo que esa debiera ser una fórmula que ayudaría muchísimo a aliviar los motivos externos de los conflictos”. Según fuentes del Ministerio de Energía y Minas, las regiones recibieron S/1,974 millones por regalías mineras en primer trimestre del 2019. Dicho monto, aumentó en 200% respecto al mismo periodo del 2018, debido a la recaudación de regalías legales y contractuales, lo cual si fuera debidamente distribuido incluso a las comunidades comprendidas en los proyectos y operaciones minero-extractivas, disminuiría trascendentales brechas de desarrollo entre regiones; Aspecto que podría abrir las puertas de un desarrollo socio-económico coherente y sostenido en el país. A su turno, el ministro de Economía, Carlos Oliva, anticipó reformas en la distribución y aplicación del canon y regalías mineras. Reconociendo que los municipios no tienen por hábito cumplir con la norma que los obliga a invertir el 30 % de estos ingresos en las comunidades. A la par, El Sr. Oliva, afirmó: “Que todo el sistema del canon minero y las regalías debe revisarse, pero que esto tomará más tiempo y lo harán en diálogo con el Ministerio de Energía y Minas. También, resaltó la importancia de las políticas de diversificación para impulsar otros sectores más allá de la minería y la agroexportación, los dos principales pilares de la economía peruana”.

En este punto del análisis, resulta conveniente precisar que toda esta discusión sobre la reformulación y redistribución del canon y la regalía surgió con motivo de la controversia en La Bambas. En el caso de las Bambas, conforme lo señala “Propuesta Ciudadana”, la figura que funciona en estos momentos es la regalía contractual que se abona desde el 2016 y que asciende al 3% de los ingresos netos que obtiene la empresa y que se transfiere mensualmente. Mientras que el canon minero, que proviene de una Ley del 2004, viene  del 50% del impuesto a la renta que declaran las empresas. Lógicamente, para calcular un tributo sobre la base de la renta, es necesario que la empresa obtenga utilidades. De este modo, en lo que concierne a Las Bambas, podemos decir que MMG se encuentra en el proceso de recuperación de inversión mediante un mecanismo denominado “depreciación acelerada”. Por tanto, en base a lo anterior, aun no obtiene utilidades que generen canon minero. En este contexto, para entender mejor el concepto de canon, debemos de recurrir al texto de la Ley 27506º y modificatorias, la misma que define el canon: “Es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. Estos recursos se distribuyen a nivel de gobiernos regionales y locales en función a criterios, porcentajes e indicadores establecidos en las respectivas normas”.

Lamentablemente, el actual sistema de distribución del canon minero, que se ciñe a la demarcación política, priva de los beneficios de esta transferencia a algunas comunidades impactadas por la minería, entre otras actividades extractivas, pero que formalmente están fuera de la región productora. Ahora bien, otro concepto trascedental y aparejado al de canon es el de regalía, el mismo que se encuentra conceptualizado la Ley 28258º y sus modificatorias, por lo que acorde con esta norma se define a esta figura jurídica minera: “Como contraprestación económica que los sujetos de la actividad minera pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos. El término “sujetos de la actividad minera” incluye a los titulares de las concesiones mineras y a los cesionarios que realizan actividades de explotación de recursos minerales metálicos o no metálicos”. En esta línea, vale decir, que la regalía minera es calculada sobre la utilidad operativa trimestral de los sujetos de la actividad minera, considerando los trimestres calendarios siguientes: enero – marzo, abril – junio, julio – setiembre, octubre – diciembre. La utilidad operativa de los sujetos de la actividad minera, es el resultado de deducir de los ingresos generados por las ventas realizadas de los recursos minerales metálicos y no metálicos en cada trimestre calendario, en el estado en que se encuentren, el costo de ventas y los gastos operativos, incluidos los gastos de ventas y los gastos administrativos, incurridos para la generación de dichos ingresos(…). Como se puede colegir de lo anteriormente añadido, la discusión en torno al canon y a la regalía minero-extractiva se produce en un contexto de grandes reclamos planteados por conflictos sociales donde se sostiene casi al unísono que estos tributos se centran en unos pocos departamentos con grandes proyectos mineros y de hidrocarburos, focalizándose mayoritariamente en los distritos productores de estos departamentos, lo que genera desbalances de inversión y en el desarrollo en las regiones menos favorecidas o en la comunidades afectas a las operaciones minero-extractivas. Otra realidad incuestionable e incontrastable para condenar el sistema actual de distribución del canon y regalías, como lo adelantamos más atrás, es el hecho de que con frecuencia el flujo de ingresos canalizados en los gobiernos regionales y municipalidades destinan fondos a obras inútiles e ineficientes. Peor aun, y aunque parezca sorprendente, algunos gobiernos locales y regionales se colman de proyectos que no ejecutan, encarpetan o son inviables al no tener capacidad de gasto. Queda claro, con lo hasta aquí descrito, que el esquema de canon y regalías actual es ineficiente e inoperante, si lo que se quiere es generar un desarrollo sostenible y coherente entre las regiones. Esto últmo, está vinculado con el actual e inútil esquema de distribución del canon y regalías que otorga un porcentaje alto de recursos a distritos y provincias productores, ignorando a las comunidades aledañas a la operación, orientando el uso de los mencionados recursos no solo para inversión en infraestructura, sino para todo tipo de gasto corriente, sin acreditar ningún mecanismo de ahorro.

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Como podemos notar, este actual marco no tiene solución de continuidad. La idea no es aumentar los montos o alícuota de contribuciòn en el marco del canon y las regalías, sino mejorar sus mecanismos de organización, gasto y distribución para democratizar su canalización, lograr eficiencias en el gasto y optimizar su aplicación. En este estadío del análisis, y como ya se esbozó líneas atrás, estos esquemas de distribución del canon y regalías más eficientes y mejor distribuidos han sido abordados en distintos países latinoamericano con resultados óptimos. Claro está, todos ellos con sus respectivos matices y aspectos individuales. Según datos obtenidos del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo y del Grupo Propuesta Ciudadana, es importante destacar que, al igual que en el Perú, en los distintos países latinoamericanos los pagos de impuestos de empresas del sector extractivo se han visto incrementados frente al fisco. Existen estudios del Banco Mundial que advierten estos movimientos ascendentes del pago de renta en industrias extractivas. Cabe resaltar, que la situación del Perú resulta muy similar a la america latina, ya que las empresas extractivas pagan sus impuestos regulares y además realizan pagos específicos al sector.

En este contexto de régimen legal con respecto al esquema de pago del canon y regalías, hemos considerado describir brevemente el caso de seis países de américa latina, tales como Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México y Venezuela. Un aspecto por resaltar, es que en todos los países analizados se pagan regalías y algunas otras tasas directamente relacionadas con la extracción de minerales o hidrocarburos, por ejemplo, el impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) en Bolivia o el régimen de participaciones especiales como está contemplado en Brasil. En general, podemos distinguir dos grupos de países: (i) aquellos que destinan una porción definida de la renta de las industrias extractivas a ser distribuida directamente a los gobiernos subnacionales (estos son, Bolivia, Brasil, Colombia y nuestro país, Perú) y (ii) Aquel grupo en el cual la renta de la industria extractiva pasa al presupuesto nacional, junto con todos los demás ingresos fiscales (En este grupo están México, Venezuela y Ecuador). Cabe señalar, que Perú es el único país que distribuye un porcentaje específico del impuesto a la renta para los gobiernos locales y regionales. En los demás países analizados, el canon y regalías se distribuyen en concordancia con un porcentaje del valor de producción. En los casos concretos de México y Venezuela, existen fórmulas que permite a los gobiernos subnacionales (regionales o locales) participar de un porcentaje del total del presupuesto nacional, sin diferenciar los recursos de las industrias extractivas. Por ejemplo: en México, el 20% de toda la recaudación federal es destinado a un Fondo General de Participaciones, el mismo que luego es distribuido entre los estados, municipalidades y el distrito federal en virtud a una compleja fórmula establecida en la Ley de Coordinación Fiscal.

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En Venezuela, por disposición Constitucional, los ingresos por regalías se asignan en un porcentaje equivalente al 20% del presupuesto nacional, los mismos que se canalizan de la siguiente manera: 80% va a los estados y el 20% restante a las municipalidades. Cabe destacar, que en Ecuador, México y Venezuela sí existen transferencias de la renta proveniente de las industrias extractivas, sin embargo estos montos son pequeños.

En México, solo se distribuye el 3,71% de lo recaudado por concepto de “derecho adicional por extracción de petróleo”, que equivale al 1,1% sobre los ingresos totales por extracción de petróleo luego de descontados todos los costos y gastos. En Ecuador, en abril del año 2008 se aprobó la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado, la misma que centralizó la renta petrolera. En base a lo expuesto, es que actualmente solo se mantiene el denominado “Fondo de Ecodesarrollo” que se asigna de entre los municipios, consejos provinciales y juntas parroquiales de la región amazónica. Este Fondo percibe un dólar por cada barril de petróleo ecuatoriano comercializado en el mercado interno o exportado.

Como podemos dar cuenta, en la mayoría de los países evaluados las regalías y otros ingresos generados por todas las industrias, incluida las rentas generadas por la actividad extractiva, pasan al estado que los asigna por medio de los gobiernos subnacionales. Aunque, en algunos casos hay algunas diferencias en el destino de las rentas. Por ejemplo: en Ecuador, existen ingresos afectos y exclusivos a la actividad petrolera debiendo ser distribuidos entre las municipalidades y las provincias de zonas amazónicas. En Mexico, como ya se manifestó, de acuerdo a una ley fiscal se asigna una alícuota de los ingresos percibidos por ell gobierno nacional. Ahora bien, y a pesar de las diferencias señaladas, también existen algunas tendencias comunes en los países analizados. En primer lugar, los seís países estudiados realizan algún tipo de transferencia a las áreas productoras, por más pequeña que sea, como en el caso mexicano, lo cual permite llevar capital líquido e importante al área de influencia. Esto último, se conoce como el “principio de origen” y parece que en toda la región se reconoce la necesidad de compensar a las áreas de donde se extraen los recursos naturales. En segundo lugar, en casi todos los países el uso de recursos que fluyen hacia los gobiernos regionales o locales tiene restricciones y deben ser direccionados a proyectos de inversión, no a gasto corriente, como sucede en el Perú. El caso de México, es distinto, porque, en principio, los recursos que se distribuyen son parte de todo el presupuesto, por lo tanto se pueden asignar a cualquier uso. Pero, tenemos algunos tributos de empresas extractivas, como las petroleras, que buscan asignar alícuotas a determinadas zonas de los gobiernos subnacionales.

De lo descrito hasta aquí, no resulta difícil concluir que en nuestro país hay varios aspectos por corregir del regimen legal del canon y de regalias para dinamizar su uso, garantizar su llegada a las áreas de influencia, que se financie obras de desarrollo social, para así asegurar que los ingentes y considerables beneficios de la actividad extractiva comprendan todos los niveles de gobierno conforme a las necesidades. Por ejemplo: en los otros países latinoamericanos sometidos a evaluación, y que enfrentaron problemas similares de distribución en el pasado, han incluido en sus sistemas de distribución algunos instrumentos que pueden ser interesantes para nuestro país y que podrían considerarse en una reforma a futuro en el Perú. En el caso de Bolivia y Colombia, se realizan entregas de dinero a las áreas no productoras buscando reducir las inequidades, aspecto que sería grandioso tomar en el Perú. Para el caso de Bolivia, la “Regalía Nacional Compensatoria”, asciende al 1% de la producción nacional fiscalizada de hidrocarburos en el país altiplánico. Conforme a la información a la cual se tuvo acceso, esta se distribuye a los departamentos de Beni (2/3 del 1%) y a Pando (1/3 de 1%). Además, en Bolivia, se recauda el impuesto directo a los hidrocarburos que asigna al tesoro general. El 9,5% de este impuesto se dirige a un fondo compensatorio para los departamentos que no tienen hidrocarburos (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba) y se reparte 80% a los municipios y 20% a las prefecturas.

En Colombia, por ejemplo, se asigna un porcentaje variable de las regalías recaudadas al “Fondo Nacional de Regalías”, que luego son distribuidas a los departamentos y municipios no productores. Desde luego, que en Colombia, mientras mayor sea el pago de regalías de las empresas (al tener mayor producción), más alto será el porcentaje que se entregará a este Fondo. En los rangos más elevados de producción, esto es, entre veinte mil y cincuenta mil barriles por día, el 32% se asigna al Fondo. A su vez, existe otro instrumento utilizado en Brasil y Colombia, que es de la implementación de fondos de ahorro y de inversión en sectores prioritarios. En Colombia, el propósito central del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)” es el crear espaldas financieras para enfrentar épocas de escasa producción o para anticipar la pérdida de reserva de los pozos petroleros. A la par, es importante destacar, que este mecanismo se contempla para evitar la generación de grandes contrastes entre los departamentos productores y no productores, desbalance que sí hay en el Perú. En este sentido, una de las condiciones del fondo descrito, es que al pasar un determinado límite de asignación a los departamentos productores, el dinero adicional se va a dicho Fondo. Asimismo, en el contexto de la reforma del sistema de distribución de regalías en Colombia, se propone crear más fondos, incluyendo uno dirigido a promover la ciencia, tecnología e innovación; Al mismo tiempo, uno de desarrollo regional y otro para mejorar la vigilancia. De esta manera, solo 20% de las regalías recaudadas irían a los departamentos productores y 80% se asignaría a los fondos. En el caso puntual de Brasil, la ley promulgada en el contexto de los descubrimientos del Presal (zona de reserva petrolera abundante y concentrada), decretó la creación de un Fondo Social. El Fondo asigna un porcentaje de las regalías y de las participaciones especiales para ser administrado por el gobierno federal, debiendo orientarse exclusivamente a proyectos para la reducción de la pobreza, así como para el desarrollo de la educación, cultura, deporte, salud pública, ciencia y tecnología, medio ambiente y la mitigación y adaptación al cambio climático.

Ahora bien, otro instrumento que asegura la participación de las poblaciones vulnerables en los beneficios de la actividad extractiva, constituyen las transferencias de efectivo a la población, cuyo objetivo es impactar directamente en los sectores vulnerables. Para el caso de américa latina, Bolivia es el único país que realiza transferencias directas de dinero en efectivo usando los recursos de las industrias extractivas. La denominada Renta Dignidad (Ley Nº 3791), creada a fines del año 2007, es una pensión vitalicia no contributiva para todos los bolivianos mayores de 60 años. Esta cuenta, creada por ley, se financia, con un porcentaje equivalente al 30% del impuesto directo a los hidrocarburos. Como puede apreciarse hasta aquí, se ha hablado de algunos mecanismos utilizados en Colombia, Brasil y Bolivia para enfrentar algunos de los problemas que ocasiona la distribución del canon a los gobiernos regionales y locales. En especial, se señala la asignación de un porcentaje de recursos a los departamentos no productores, la asignación de un porcentaje a fondos de ahorro o inversión en sectores prioritarios, y finalmente el uso de transferencias condicionadas de efectivo a la población. Sabemos que reducir la asignación del canon a un departamento para darlo a otros puede tener resultados desastrosos, tal como ocurrió en nuestro país el año 2008 en los conflictos entre los departamentos de Moquegua y Tacna; Sin embargo, creemos que es más eficiente, democrático y equitativo sincerar los presupuestos económicos en los distintos niveles de gobierno, haciendo viable un desarrollo equivalente y sostenido. Definitivamente, un esquema más coherente y extensivo de distribución de las regalías y el canon, podría reducir las posibilidades de conflictos sociales y recortar brechas de desarrollo social. En este sentido, resulta interesante la opción que se plantea en Bolivia, donde el porcentaje asignado al fondo de compensación para departamentos no productores no se le quita a los departamentos productores, sino que sale de la parte asignada al tesoro general. En el Perú, y esto sería interesante, con el 50% del impuesto a la renta, que no se reparte como canon sino que va al gobierno central, se podría crear un fondo para los departamentos no productores con reglas claras de distribución. De este modo, se podría evitar desencuentros y recelos entre los distintos niveles de gobierno.

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Indudablemente, toda propuesta para optimizar y democratizar los recursos del canon y de las regalías puede sonar muy bien y alentadora. Pero, debe de tener un correlato con la realidad y tener vocación práctica. Toda vez, que todo sistema de distribución puede ser perfectible y resulta susceptible de ser criticado por uno u otro sector social o productivo. De este modo, por ejemplo, la idea de crear un fondo de ahorro es interesante, pero muy compleja en su concreción. En esta línea, si este fuera un solo fondo al que se asignara un porcentaje que se resta de lo concedido a los gobiernos regionales o municipalidades, como en Colombia, podría ser interpretado como una recentralización y haría estallar férreas oposiciones. Más complicado, sería el escenario en el que se establecieran fondos de ahorro a nivel municipal o regional, ya que sería necesario desarrollar normas específicas y claras sobre cómo invertir estos fondos en instrumentos financieros de bajo riesgo. Caso similar, es planteado en el caso de las transferencias de efectivo, mecanismo que puede generar controversias y cierto nivel de rechazo. Decimos esto, porque las industrias extractivas poseen recursos de naturaleza volátil y finita, lo que no garantiza flujos de dinero abierto y constante que puedan ser sostenibles a futuro. Otra debilidad de este mecanismo de entrega de dinero, es el hecho de que las transferencias directas de capital corriente pueden prestarse a manipulación política.

Como mencionamos a lo largo del presente trabajo, el actual esquema de distribución del canon en el Perú presenta problemas como la exagerada concentración de flujos de efectivo sólo en algunos distritos, inequidades en la distribución de ingresos entre los departamentos productores y no productores, así como la existencia de recursos no gastados por las regiones y los municipios debido a la ineficiencia en el gasto de inversión social e infraestructura, el gasto recurrente en obras inútiles, la falta de priorización en los gastos sociales, la falta de fondos de contingencia y ahorro para atender coyunturas de emergencia, la corrupción, entre otros inconvenientes de gestión.

Lastimosamente, los problemas descritos, junto con la falta de interés político y decisión de los anteriores funcionarios del poder ejecutivo, no han hecho sino más que agudizar los conflictos socio-ambientales y desencadenar lamentables hechos de violencia en todo el país en los últimos años como el suscitado en Las Bambas. Todo este panorama conflictivo, encuentra su fundamento en los ya señalados problemas de distribución del presupuesto, lo que genera más descontento y protestas en las regiones y municipios. No obstante, el difícil escenario planteado, los últimos gobiernos, muy al margen de la presentación de proyectos para reformular las regalías y el canon, han persistido en aprobar leyes que acentúan su manejo centralista, para así contar con un mayor margen de discrecionalidad para así asignarlo en función a sus intereses políticos y con propósitos populistas. Sin embargo, al mismo tiempo, y en definitiva, es de resaltar que el gobierno del Presidente Vizcarra haya mostrado su interés político de reformar el régimen de distribución del canon y regalías, en consenso con los representantes de las industrias extractivas, aunque empujado por las circunstancias, para así poder extenderlo a los distritos y comunidades afectos o no a la actividad extractiva; Con lo que podrán destinar mayores recursos a obras de saneamiento, implementar servicios básicos, pagar a sus profesionales y mejorar sus condiciones de vida.

Lo lógico es preguntarse en este estadío, luego de haber evaluado a grandes rasgos los esquemas utilizados en otros países de latinoamerica y de la propuesta formulada por el Premier del Solar, es si en el Perú se podría aplicar algunas de las medidas descritas de promoción de participación de las áreas productoras y no productoras en los beneficios de la actividad extractiva, asignando fondos de ahorro e inversión, asignando fondos a sectores prioritarios, redistribuyendo mejor los fondos del canon y regalías y demás mecanismos que garanticen la democratización de los ingresos del canon y regalías? Pues nosotros consideramos que sí se debería tender a llegar a estos niveles óptimos en el mediano y largo plazo. Pero, lo más importante es comenzar por llegar a extender los recursos del canon y de las regalías hacia las áreas no productoras y a las comunidades afectas a los proyectos y operaciones extractivas, para así permitir un uso eficiente de los recursos, posibilitar el desarrollo pleno de la calidad de vida de los habitantes y optimizar los servicios básicos de las regiones y gobiernos locales. En esta línea, y como lo hemos sostenido a través del presente, estamos de acuerdo con la propuesta del gobierno peruano a través de su Primer Ministro. Al mismo tiempo, queremos agregar que algunos elementos de la reforma que se proponen, ya han sido probados por los países analizados con resultados auspiciosos generando desarrollo. Obviamente, toda modificación legislativa debe de hacerse de forma gradual y progresiva, conforme a las condiciones especiales de los países, no debiendo ser una simple copia fiel. De hecho, estos debates tendientes a la reforma del sistema del canon y regalías ya tienen larga data, ya que fueron abordados en los gobiernos anteriores como los del Presidente García y de Humala. Las propuestas legislativas presentadas en aquellas ocasiones, provenían de distintos sectores. Desde luego, estas alternativas propuestas por el gobierno y la nueva óptica con relación a la distribución del canon y regalías desde el plano comparativo latinoamericano, que ya no es novedosa en países de la región como dijimos, pueden ser factores que contribuyan a perfilar una reforma del sistema de distribución del canon en el Perú que supere los inconvenientes actuales y permita una asignación de recursos dinerarios más eficiente, democrática y equitativa que garanticen un desarrollo sostenido y competitivo, no sólo para las regiones y gobiernos locales, sino para todas los distritos y comunidades afectos a la actividad extractiva. Para concluir, consideramos prudente señalar que esta reforma debe de hacerse de manera responable para optimizar el mecanismo de distribución del canon y las regalías para que estén en condiciones de llevar desarrollo estable y sostenible a las regiones y gobiernos locales de manera correcta y eficiente; Esto último, sin demagogias ni populismos que enerven el esquema actual o distorsionen sus alcances. No se trata de cantidad de sobreregulaciones ni afectar la estabilidad de la inversión en las industrias extractivas, sino darle eficiencia, dinámica y operatividad al actual esquema de regalías y canon para dotarlo de funcionalidad para llevar progreso, bienestar y calidad de vida a toda la población en los distintos niveles de gobierno.

Bibliografía:

1).-  Viale, Claudia (2012). Otras caras del canon en américa latina.Tierra Adentro. Lima, Perú. Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco) .

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2).-         Grupo Propuesta Ciudadadana (2016). Los ingresos por canon y regalías en tiempos de crísis: generación, distribución y transferencias. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, Perú. Propuesta Ciudadana.

http://propuestaciudadana.org.pe/wp-content/uploads/2016/08/Los-ingresos-por-canon-y-regal%C3%ADas-en-tiempos-de-crisis-1.pdf

3).- Ministerio de Energía y Minas: 50 años (2019). Transferencias a regiones por canon y regalías. Lima, Perú. MEM.

http://www.minem.gob.pe/_detallenoticia.php?idSector=1&idTitular=8919

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https://www.snmpe.org.pe/informes-y-publicaciones/el-canon-sobrecanon-y-las-regalias-en-el-peru-2008-2017.html

5).- Herrera Catalán, Pedro. Propuesta de redistribución de los recursos del canon y regalías mineras a nivel municipal (2009). Revista PUCP. Economía. Vol. XXXIII, N° 64. semestre Julio – Diciembre 2009. Pag. 45-82 / ISSN 0254-4415.

http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/economia/article/viewFile/948/915

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