La infracción del deber funcional

Juan Jose Santiváñez Antúnez

Por
Abogado. Socio principal de Guzmán Napuri & Santiváñez Abogados. Abogado, Máster en Participación Ciudadana (Universidad Francisco de Vitoria – España); Máster (c) en Derecho Constitucional (UNFV Perú); Máster en Litigación Oral (California Western School of Law USA); Doctorado (c) en Derecho. Experto en Derecho Disciplinario graduado en el Centro de Estudios Socio Jurídicos Latinoamericanos (CESJUL), Bogotá, Colombia.

A lo largo de los años, mucho se ha comentado de los principios que regulan el derecho administrativo sancionador. Poco, o nada, se ha dicho sobre aquellos que sostienen el estudio del derecho disciplinario.

Y es que debemos definir, con claridad, que derecho sancionador y derecho disciplinario son dos prácticas absolutamente distintas. Si bien es cierto que concurren en ellas algunos principios, la primera propugna el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración con la imposición de sanciones correctivas para reprimir acciones u omisiones antijurídicas asegurando las decisiones administrativas; la segunda, avala una potestad punitiva frente al comportamiento infractor de deberes y prohibiciones, a los que los funcionarios públicos se encuentran intrínsecamente vinculados. En ese sentido, el derecho disciplinario parte del ejercicio de una relación especial de sujeción y de la constatación probatoria de conductas constitutivas de infracciones disciplinarias, ya sea por acción, por omisión o por extralimitación de facultades en el ejercicio de la función pública. De allí que el derecho disciplinario “se aplica en el marco de las relaciones de subordinación entre el funcionario y el Estado, para exigir obediencias y disciplina en el ejercicio de la función administradora e imponer sanciones por la violación de los deberes, las obligaciones o la inobservancia de las prohibiciones o incompatibilidades que la ley establece para el ejercicio de la función pública”. (1)

El derecho disciplinario “pretende garantizar la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo” (2).

Y es que, la potestad sancionadora en el derecho disciplinario, el cual parte del ius punendi del Estado (3), se refiere a un poder de sanción practicado por autoridades administrativas que ejercen frente al incumplimiento de los mandatos que las normas jurídicas imponen a las autoridades. Constituye pues una capacidad de imponer castigos y sanciones correctivas ejerciendo una potestad de mando que tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de las funciones administrativas. Esto porque en el proceso disciplinario se juzga el comportamiento de los servidores frente a las normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficacia y eficiencia moral de la administración pública. En conclusión, “el derecho disciplinario es ética juridizada”. (4) Por tanto, la esencia de la falta disciplinaria como ilicitud es la infracción a un deber. Y es que “la potestad disciplinaria no es sino el corolario o, simplemente, la cláusula de cierre que permite exigir el puntual cumplimiento de los deberes”. (5)

Por tanto, la responsabilidad disciplinaria supone la inobservancia de los deberes funcionales previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos respectivos; definiéndose al derecho disciplinario como la forma jurídica de regular el servicio público y el comportamiento leal de sus funcionarios, consagrando derechos, deberes, obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilitaciones, e incompatibilidades, así como las sanciones y procedimientos a los que estos se subordinan, “constituyendo un derecho-deber que comprende el conjunto de normas sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo.”(6).

El presente artículo busca la reflexión sobre el procedimiento disciplinario policial aplicado al amparo de lo previsto en la Ley Nº 30714, Ley que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú; puesto que no existe una línea trazada de interpretación para una adecuada valoración de criterios con respecto a la afectación de un . Así, en la actualidad, se sancionan conductas que constituyen quebrantamientos formales sin que se evidencien, en muchos casos, perturbaciones sustanciales al deber, a los fines del Estado, o la función pública; inobservando el límite en la órbita íntima y privada de los sujetos al procedimiento, vulnerando sus derechos y garantías constitucionales igualmente exigibles.

El ilícito disciplinario

La disciplina como valor inherente al personal policial constituye el acatamiento consciente y voluntario de las órdenes que se dictan con arreglo a ley, que permite asegurar la unidad de acción y el cumplimiento de la finalidad fundamental, misión y funciones institucionales.

Se reconoce así un régimen exclusivo sostenido en una relación especial de sujeción (7) que implica mantener un orden estricto en el comportamiento basado en órdenes y directivas –que deben ser cumplidas– dictadas e impuestas dentro del marco jurídico. La disciplina es posiblemente el valor más elevado que se ha de observar en esta relación, y obliga, de modo concreto y personal, a todos y cada uno de los efectivos policiales. La disciplina tiene su manifestación en actos concretos. Su razón de ser no es otra sino la necesidad que existe de salvaguardar el cumplimiento personal de todas y cada una de las obligaciones que la ley les confiere, la escrupulosa observancia de los reglamentos y disposiciones que la regulan, la diligente obediencia al superior, el exigente respeto hacia el inferior y el tratamiento cortés frente al igual; cuya inobservancia merece el reproche sancionador. La disciplina es pues el bien jurídico tutelado de mayor importancia, y puede encontrarse, explícita o implícitamente, en el contexto de numerosas normas de carácter policial. Así, la disciplina es una elevada cualidad moral que posibilita el cumplimiento de la misión que tiene el personal policial según las disposiciones constitucionales, concibiendo estas como la garantía del orden jurídico y preservación de la seguridad interna.

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Ahora bien, el ilícito disciplinario es la falta administrativa cometida por cualquier funcionario con respecto a los deberes que le son inherentes a la función que desempeña. En palabras de Trayter, se define como “cualquier incumplimiento por parte de los funcionarios de los deberes que les afectan”. (8) Es la infracción al deber funcional que el marco jurídico atribuye a todos aquellos que ejercen funciones públicas. El ilícito disciplinario por tanto tiene doble perfil: objetivo y subjetivo. Su esencia está en la actividad interna que se traduce en acción. Es decir, del acto que es determinación de la voluntad, a la acción, que es la ejecución de la voluntad. (9)

Así, la responsabilidad disciplinaria emana de las transgresiones de los deberes administrativos impuestos por una relación especial de sujeción constituyendo una conducta que desvalora patrones éticos y laborales determinados por la administración, que implica la inobservancia de obligaciones y deberes, necesarios para un adecuado cumplimiento de los fines erigidos a la función pública.

El ilícito disciplinario comporta un quebrantamiento del deber. Pero no es mero comportamiento formal el que origina el ilícito disciplinario, sino que se requiere un quebrantamiento sustancial como expresión de la afectación de los deberes funcionales. Por tanto “todo deber, cuyo quebrantamiento comporte el ilícito disciplinario, impone la constatación que, con la conducta indebida, se han cuestionado las funciones del Estado social y democrático de derecho. Esto es, la persona no ha obrado conforme a la función social que le compete como servidor público.” (10)

El ejercicio de la función pública debe estar enfocada en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, debiendo guiarse por los deberes específicos que se le impone a cada funcionario como también de los principios generales del ejercicio de la función pública. El incumplimiento de estas reglas, y su debida acreditación, constituyen el incumplimiento al deber funcional. Siendo así, solo puede imputarse responsabilidad disciplinaria cuando se demuestre que la acción, la omisión o la extralimitación de facultades ha afectado la función asignada por ley.

El quebrantamiento de la norma solo merece reproche disciplinario cuando la misma está concebida para preservar la función pública y la infracción, en el caso concreto, la vulnera y la pone en peligro. Siendo así, el ilícito disciplinario no es otra cosa que una infracción al deber sobre la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. El ilícito disciplinario está referido a una conducta positiva o negativa que afecta de manera sustancial los deberes funcionales, siendo lo relevante el desvalor de la conducta en la infracción del deber, pero en su quebrantamiento sustancial –no en la infracción del deber por el deber mismo– sino en la oposición al cumplimiento de los fines del Estado. Así, la conducta objeto del reproche disciplinario es aquella que, reflexionada en su circunstancia de realización, implique una afectación sustancial a los deberes impuestos para el ejercicio de la función pública.

La falta disciplinaria depende de la comprobación sobre su ilicitud sustancial, que no puede ser otra distinta que la afectación del deber funcional, por tanto, la validez de las faltas disciplinarias depende de que la conducta sancionada corresponda a un acto que interfiera con el deber funcional. De allí que es imprescindible que el comportamiento disciplinario “se haga en el ejercicio de la conducta oficial del servidor público. Esto debido a que esta condición es un presupuesto fáctico para la afectación del deber funcional y con ello para la configuración de la ilicitud sustancial de la conducta realizada por el servidor público” (11); por lo tanto, si en el procedimiento administrativo disciplinario se demuestra que la actuación no se hizo en ejercicio de la función pública, y por lo mismo, se mostró ajena a la actividad oficial legalmente establecida, no podrá predicarse válidamente la infracción disciplinaria.

Elementos

Por ello, al valorar la supuesta infracción de una conducta –y previo a la determinación de culpabilidad– es pertinente efectuar un análisis de los elementos de la responsabilidad disciplinaria: (i) tipicidad y legalidad; (ii) ilicitud sustancial; y (iii) culpabilidad o reproche.

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El primero de ellos hace referencia a la predeterminación de la ley y el reglamento de la conducta desplegada considerada reprochable, en cuanto implica la infracción de un deber funcional concreto, propio al cargo que se viene desempeñando.

La legalidad obliga al operador jurídico, en palabras de Julián Suárez Bohórquez, “a realizar un serio y estricto ejercicio de adecuación y subsunción de la conducta reprochable dentro del verbo rector, del modelo descriptivo, de su objeto y de cada uno de los elementos normativos subjetivos del tipo”. (12) Es decir, la conducta que se califica como infractora debe preverse (i) expresamente descrita en la ley; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito administrativo y del acto que determina su imposición; y, (iii) que la sanción se determine no solo previamente sino plenamente, es decir, que sea determinada y determinable. Ello garantiza un contenido mínimo de certeza y seguridad jurídica ya que implica que la arbitrariedad y la discrecionalidad sean reemplazadas por estricto sometimiento a lo previsto en la norma jurídica. (13) El principio de legalidad exige que la conducta que se va a sancionar, así como las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar expresa y claramente definidos en la ley, y ello con carácter previo a la aplicación e imposición de estas medidas. La tipicidad implica que su ejercicio deba regular de manera clara y concreta (i) el grado de culpabilidad del agente; (ii) la gravedad de su conducta; y, (iii) la graduación de la respectiva sanción. Si el precepto que contiene la conducta reprochable no define tales aspectos, resulta ajeno al principio de tipicidad. (14)

En cuanto a la ilicitud sustancial, esta hace referencia a la injustificada afectación del deber funcional que se identifica con la afectación del deber mismo, cuantificándolo en el grado de perturbación del servicio que la supuesta conducta típica ha producido. Es decir, se tiene que valorar el impacto –en cuanto grado de trastorno del servicio– del deber funcional como consecuencia de la falta cometida, teniendo en cuenta que el juicio de valoración objetivo que ha de realizarse sobre el comportamiento típico tiene como objeto de valoración, la alteración ilícita de la función pública y del servicio que esta presta. “La afectación al deber funcional se convierte en sustancial, cuando en ejercicio de una conducta oficial se viola el deber funcional obrándose oficialmente en contra o de manera diferente de las normas que imponen las características esenciales de la administración pública, en cada caso en particular, es decir, los principios sobre los cuales se sustenta constitucional y legalmente el ejercicio de la función pública”. (15)

Y, finalmente, en cuanto a la culpabilidad disciplinaria, se define como el reproche individual que se reclama al funcionario por la actuación negligente o deliberada que causó el incumplimiento del deber, reprobándose los comportamientos contrarios a la diligencia, prudencia o pericia que debe observar frente al ejercicio de un deber. (16)

En términos generales, la culpabilidad disciplinaria está referida a la exigencia de establecer la responsabilidad disciplinaria única y exclusivamente en el aspecto subjetivo de la conducta del individuo investigado (17); que pudiera cometer por acción, por omisión o por extralimitación de facultades, en el ejercicio de la función pública que le ha sido encomendada.

En consecuencia, el ilícito disciplinario es el incumplimiento sin justificación de la disciplina policial, de las cargas y exigencias constitucionales, legales y reglamentarias impuestas por razón del ejercicio de la función pública; que perturba el cumplimiento de las obligaciones imperativas impuestas, a mérito de la subordinación determinada por una relación especial de sujeción a la que se encuentra sometida su libertad.

Fuente: Jurídica (El Peruano)


[1] Proyecto de Código Disciplinario Único Bogotá, Procuraduría General de la Nación, 1999, p. 22
[2] Comentarios de la Sentencia C-948/02 expedida por la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia, referencias expediente D-3937 y D-3944.
[3] Autores como ESPINOZA RAMÍREZ (ESPINOSA, V, K & RAMÍREZ, B, E. E, 2009. En Fundamentos históricos y filosóficos de la potestad sancionadora de la administración pública. En Contribuciones a las Ciencias Sociales. Consultada el 15 de mayo de 2015, extraíble en: http://www.eumed.net/rev/cccss/04/evrb. htm) señalan que: “en su devenir histórico, el Estado ha sido concebido como un ente en el cual convergen disimiles potestades – poderes de actuación que, ejercitándose de acuerdo con normas jurídicas, producen situaciones jurídicas en las que otros sujetos resultan obligados-. El ius punendi, expresión latina referida a la facultad de punir, de sancionar o castigar que ostenta el Estado, figura como una de ellas, y es ejercido por aquellos órganos a los cuales específicamente ha sido atribuido”.
[4] GÓMEZ PAVAJEAU, CARLOS ARTURO; “Dogmática del Derecho Disciplinario”, Universidad Externado de Colombia Ed. 2017, pp. 315.
[5] PALOMAR OLMEDA, ALBERTO; “Derecho de la Función Pública”, Madrid, Ed. Dykinson, 1997, p. 481
[6] Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barreda Carbonell, reiterado en la Sentencia C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, de la de la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia.
[7] Las relaciones de especial sujeción se definen como aquellas relaciones jurídico-administrativas caracterizadas por una duradera y efectiva inserción del administrado en la esfera organizativa de la administración, a resultas de la cual queda sometido a un régimen jurídico peculiar que se traduce en un especial tratamiento de la libertad y de los derechos fundamentales, así como de sus instituciones de garantía, de forma adecuada a los fines típicos de cada relación. Al respecto léase MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ, “Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujeción”, Ed. Civitas/Universidad de Córdoba, Madrid, 1994, pp. 161 ss.
[8] TRAYTER, JUAN MANUEL; “Manual de derecho disciplinario de los funcionarios públicos”, Madrid, Ed. Marcial Pons, 1992, pp. 65.
[9] ÁNGEL MARTÍNEZ PINEDA; “Ética y axiología jurídica”. México, Ed. Porrúa, 1998, pag. 3
[10] GÓMEZ PAVAJEAU, CARLOS ARTURO; “Dogmática del Derecho Disciplinario”, Universidad Externado de Colombia Ed. 2017, pp. 379-380.
[11] Corte Constitucional de Colombia; Sentencia C-452 del 24 de agosto de 2016. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
[12] JULIÁN SUÁREZ BOHÓRQUEZ, “La Culpabilidad Disciplinaria”, Ed. Uniacademia Leyer, Primera Edición, Bogotá, 2016, pp. 10-12
[13] Cabe referir al respecto que ello no implica que puedan admitirse el uso de conceptos jurídicos indeterminados dentro del derecho disciplinario. Manuel Alberto Restrepo Medina, sostiene que estos conceptos pueden ser utilizados, siempre que sean determinables en forma razonable. Por el contrario, si el concepto es abierto y no puede ser concretado de esta forma, desconociendo dichos conceptos el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta, sin referentes normativos precisos. Ello es justamente lo que a nuestro criterio concurre con la interpretación del bien jurídico protegido como daño a la imagen institucional. Al respecto, el numeral 4 del artículo 5 de la Ley Nº 30714, Ley que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú, define la imagen institucional como la representación ante la opinión pública del accionar del personal de la Policía Nacional del Perú, significando la base principal de la relación de confianza y legitimidad que debe imperar entre la institución, su personal y la sociedad en general, construida sobre una solida disciplina y un servicio eficiente y oportuno. No obstante, la controversia dentro del análisis de las conductas típicas relaciones con la supuesta vulneración de este bien jurídico muestran la dificultad de una determinación de daño adecuada, ya que en la praxis su calificación no se soporta en criterios técnicos, lógicos, empíricos o de otra índole, que permitan prever con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Al respecto léase MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA y MARÍA ANGÉLICA NIETO RODRÍGUEZ, en “El Derecho Administrativo Sancionador en Colombia”, Editorial LEGIS, Universidad del Rosario, Primera Edición, 2017.
[14] Ello implica que en materia del derecho disciplinario debe descartarse la interpretación extensiva, analógica o inductiva debiendo primar en el análisis del caso una actividad de subsunción típica.
[15] FERNANDO ENRIQUE RIVERA LELION; “Lo sustancial de la ilicitud. Su demostración en el proceso disciplinario”. Lectura de apuntes de clase del Diplomado en Derecho Disciplinario, dictado por CESJUL Bogotá, Colombia.
[16] Compartimos la posición del profesor Julián Suárez, cuando define el punto de partida de la culpabilidad disciplinaria, y sostiene que la naturaleza del derecho disciplinario es incompatible con las finalidades del derecho penal. Por tanto el reproche de culpabilidad en sede penal se hace a los imputados, quienes, una vez desvirtuada la presunción de inocencia, se les tiene por delincuentes. Ello no puede ser aplicado en sede administrativa puesto que, cuando se estima que han actuado con dolo o culpa –y desvirtuada la presunción de inocencia– se les tiene por lo menos como infractores. El servidor público no puede ser considerado de ninguna manera delincuente. Lo que persigue el derecho disciplinario es disuadir tanto a los demás sujetos disciplinables como al implicado en la comisión de la falta disciplinaria buscando enderezar las desviaciones en el ejercicio de la función pública en beneficio del buen servicio, imponiendo, de acuerdo a la falta cometida, el correctivo respectivo.
[17] Aspecto previsto en el artículo numeral 15. Del artículo 1º de la Ley N° 30714 “Culpabilidad: La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.”

 

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