Fideicomisos de infraestructura para acelerar la inversión

Por: Eduardo Escobal, Consultor internacional en infraestructura y APP. 

Los fideicomisos de infraestructura constituyen una herramienta poderosa que permite acelerar las inversiones en Obras Públicas, Asociaciones Público Privadas y Obras por Impuestos.

La crisis de inversión en infraestructura, arrastrada por más de seis años, requiere soluciones rápidas y creativas. El uso de fideicomisos de infraestructura que desarrollen la función de Project Manager Office (PMO) permitiría acelerar los proyectos en el corto plazo, reduciendo los riesgos de corrupción, los sobrecostos inesperados y las paralizaciones por quiebre de financiamiento o decisiones políticas, entre otros casos. 

La crisis que la mayoría no ve

La infraestructura en el Perú ya estaba en crisis antes de la pandemia, cerrando un 2019 como el peor año de la década en cuanto a inversiones para infraestructura. Solo por citar el último quinquenio encontramos las siguientes cifras:

• 20 % menos de inversión con recursos públicos.
• 72 % menos de inversión privada en Asociaciones Público-Privadas (APP).
• 46 % menos en la ratio inversiones/ PBI.

Por si fuera poco, en Obras por Impuestos las adjudicaciones de los últimos años cayeron un 40%, mientras que el 40% de los proyectos tienen retrasos.

Los orígenes de la crisis

Estos resultados no fueron gratuitos, sino un producto de:

1. Una pobre institucionalidad y un marco normativo obsoleto para contratar estudios e infraestructura.
2. Un ciclo de proyectos con demasiados años entre la concepción hasta la puesta en operación. Esto genera:
3. Reducidos incentivos para que los políticos inicien estudios de proyectos que no inaugurarán.
4. Se inician pocos nuevos estudios como para compensar los adjudicados.
5. La adjudicación de proyectos se da más por tener estudios listos que por su utilidad.
6. Bajo número de adjudicaciones.
7. Nuestro sistema de licitación no premia la calidad, por lo que se paga poco y se reciben estudios y proyectos de calidad media o baja.
8. Gran parte de los presupuestos de obra están subvaluados y ninguno incluye una partida de contingencias, por lo que cualquier variación genera suspicacia de corrupción.
9. Ajustes normativos con fuerte sesgo a la excesiva regulación, especialmente el de APP.
10. La supervisión está enfocada en el control, las sanciones y los procedimientos y no en promover el inicio de operaciones de una buena infraestructura, lo que ayuda a incrementar las controversias y arbitrajes.

A este obsoleto e inarticulado modelo se le sumaron escándalos de corrupción relacionados a obras públicas y algunas APP, lo que generó una sobrerreacción de los sistemas de control, ralentizando la toma de decisiones de los funcionarios públicos y poniendo frenos adicionales a las inversiones. 

Uso de fideicomisos

Una vez que salgamos de la pandemia, la alternativa no puede ser el retorno a la anterior normalidad porque sería buscar el desastre como meta, por lo que urge plantear soluciones. Ya que enumerar las propuestas de los expertos excede las pretensiones y la extensión de este artículo, quiero resaltar una de las más potentes y con capacidad de implementarse rápidamente: el uso de Fideicomisos de Infraestructura.

La infraestructura en el Perú ya estaba en crisis antes de la pandemia, cerrando un 2019 como el peor año de la década en cuanto a inversiones para infraestructura.

El fideicomiso es una relación jurídica por la cual el fideicomitente transfiere bienes a un fiduciario para la constitución de un patrimonio con la exigencia del cumplimiento de instrucciones específicas. Este patrimonio es autónomo y protegido por ley, por lo que, entre otros, no responde por las deudas de las partes ni absorbe sus riesgos, lo que le da un alto nivel de independencia y celeridad en la toma de decisiones.

Por lo anterior, estos fideicomisos constituyen vehículos ideales para que el Estado les encargue la gestión de actividades que lleven a la ejecución de infraestructura. Al introducir el sistema de PMO, se reducen los riesgos de sobrecostos inesperados, paralizaciones por decisiones políticas o quiebre de financiamiento, así como el de incurrir en actos de corrupción debido a que el que licita, adjudica y paga no es la institución pública, sino un vehículo independiente de las partes.

¿Qué es el sistema PMO?

El PMO no es, como muchos creen, una oficina encargada de contratar la obra y la supervisión, sino un sistema de gestión de proyectos que incluye muchas funciones, como las de planificación, definición de paquetes de obra, contratación de obras y frentes, gestión de riesgos, gestión de cambios, control de cronogramas, tiempos, calidad, costos y pagos, medioambiente, entre otros.

Los acuerdos de Gobierno a fideicomiso peruano pueden implementarse con rapidez y abarcar muchos proyectos, por lo que representan una poderosa y mejor alternativa a los acuerdos Gobierno a Gobierno, que se implementaron como excepción ante urgencias como los Juegos Panamericanos y el fracaso de la reconstrucción por los desastres por el fenómeno de El Niño.

La eficacia se incrementa y los costos disminuyen si a los Fideicomisos de Infraestructura se les encarga paquetes de proyectos estratégicos, como hospitales, colegios de alto rendimiento, obras de protección de cuencas, etc. También pueden gestionar paquetes de proyectos APP, como los que se encuentran embalsados en ProInversión, o de Obras por Impuestos, en los que el costo del PMO se debería cargar a los certificados de inversión.

Una de las mayores ventajas de usar esta herramienta es que permite contratar con mejores modalidades que el sistema de contratación del Estado, como modelos fast track (diseño y construcción en simultaneo usado para los Juegos Panamericanos), contratos colaborativos, etc.; sin embargo, también podrían contratar bajo el marco de Ley de Contrataciones del Estado, y aun así traería mejoras.

Básicamente, no se necesita implementar cambios normativos. Tal vez solo fuese necesario complementar los iniciados hace un tiempo: establecer montos máximos a los PMO, permitir que se incluyan el costo de los PMO en los certificados de inversión de Obras por Impuestos y promover este modelo entre autoridades y políticos.

Fuente: Conexión ESAN